全会精神解读③：推进改革，这一治理锐器是“土生土长”的

改革试点：中国共产党原创的治理锐器

□ 周 望

在百余年来的治理实践中，中国共产党自身创造并积累下来一系列独到的治理方法和工具。这些治理机制与党的伟大历程相伴而行，不断演化精炼，持续性地服务于党的各项事业。试点就是其中一个重要的治理工具。中国各领域改革政策的具体推行，几乎都是以试点、试验的名义和形式展开的，“试点先行、逐步推广”已成为改革工作的基本操作程序。

试点是“土生土长”的

试点是我们党所亲自锻造、“土生土长”于中国土壤的一项治理策略和方法论工具。试点的历史根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了持续性的实践之后，试点自改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为深深根植于中国治理实践中的一个关键性机制。整体上看，试点经历了三个主要发展阶段，主题、类型、方式等不断更新换代。

早在革命战争年代，中国共产党就已把“局部尝试、典型示范、逐步推广”作为一种有效的领导和工作方法，初步运用于土地改革、大生产、干部学习等重要活动中。如瑞金时期的“苏区模范乡”“模范兴国”，抗日战争时期太行山根据地的“实验县”“实验村”建设等等。这主要是由于在革命战争年代的特殊环境下，客观上党的上级组织难以对各地区的工作进行具体指导。同时，不同地区自身的条件千差万别，当面对一些新事物、新问题时，主观上确实也没有现成的经验可供借鉴。于是，党中央鼓励各个地区充分发挥主观能动性，积极探索尝试新思路、新做法，进而通过汇总、梳理其中有益的经验，能够对更多的地区有所助益。

新中国成立之后，试点方法的应用范围进一步扩大，被各层级、各领域的党政机构运用到改革事务的多项内容中。试点进行的数量、密度、频次、类型等不断增加和扩展，试点内容体系中的各个关键组成要素在这一时期基本相互链接成形。典型事例是在1963年9月20日，《人民日报》专门发表社论，肯定河北定县、山西翼城在农业生产方面的典型试验工作，进而对试点进行了一次较为全面的系统性总结，涵盖了试点的内涵、作用、策略性、科学性等重要内容。同时，试点的基本操作流程以及与之相关的各种术语，在这一时期都已经基本确定下来，如“典型试验”“先行先试”“由点到面”“点面结合”等。这些带有特定含义的名词一直沿用到现在，并且成为理解中国公共政策、中国治理实践的必修词组。

改革开放以来，作为对“摸着石头过河”这一渐进性转型战略的具体实现方式，试点被大规模地用于改革实践中。有改革即会有试点，在一系列关键性政策的调整过程中，进行试点基本已成为必经阶段，几乎达到了“每改必试”。就这一意义而言，试点就是改革的另一种表达甚至同义词。在这一时期，试点以一种前所未有的速度和节奏遍布中国改革的舞台。同时，试点的内容和形式随之不断更新升级。在单一试点、项目型试点的基础上增加了综合改革试点、区域型试点，并持续推出了经济特区、开发区、开放区、新区、示范区、合作区、专门性试验区、综合配套改革试验区等一系列新型试点方式。

1978年12月，18位小岗村民代表20家农户，签下了分田到户的“契约合同”，此举掀起了中国农村改革新时代。据安徽网

试点呈现出新变化

党的十八大以来，紧密结合“顶层设计”与“基层探索”这一双重发展策略，是试点在新时代发展演化的一个基本特征。尤其是在全面深化改革实践中，试点策略及方法在顶层设计的指导下，发挥着更好的作用。

首先，确立了试点发展的新思路——即通过“顶层设计”来对试点进行通盘统筹部署。

新时代强调试点工作要在顶层设计和指导下操作，注重对各种试点的引领、规划、指导，综合把握试点政策的界限、范围、尺度、节奏，给予地方试点更强的方向性、整体性，避免陷入漫无目标、各自为战的碎片化状态。同时，对于矛盾问题多、攻坚难度大、涉及风险因素和敏感问题的改革试点，中央层面通过适时、适度地主动介入，强化了对试点地区的支持和帮助力度。

其次，进一步明确了试点的两个核心任务。

一是制度创新，通过赋予试点地区更大的自主探索权限，典型的如自由贸易试验区建设，驱动试点工作创设出全新的制度方案、政策点子，而非一味热衷于抢帽子、争政策、要资金、跑项目等。同时，对试点地区的探索予以更为全面的支持，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败。

二是做到可复制可推广，要求试点工作的创新和改革成果不能是“昙花一现”，必须经受得住时间和空间的双重考验。新的制度和政策不能仅限于“一时一地”，在更长的时间周期、更大乃至全国性的地域范围内，都要具有同等效果的适用性。

自贸区建设也是试点的一种途径。图为烟台自贸片区政务服务中心。据大众日报

试点的关键作用

推动改革创新，提升治国理政水平，是历史给各国政府所布置的一道“必答题”。纵观近年来多数国家所推动的改革议程，或是陷于停滞、拖沓，或是干脆休克、失败。中国共产党所领导的改革事业，攻坚克难、充满活力，取得了累累硕果。我们党开发并运用的“试点”这一关键性治理工具，可以为各国解决改革难题提供实实在在的策略和方法参考。

改革创新活动的顺利进行，在很大程度上取决于两种能力：一种是改革中的制度创新能力，一种是处理改革过程中不确定因素的能力。

在中国的各类改革探索活动中，试点既对改革所需的各类“内容”方面具有支持和配合的作用，同时对改革实施的“形式”方面亦具备相应的助推性功能。这包括它既对制度变迁及政策调整过程中的“内容供给”方面有着相应的贡献，同时又为确保整个过程稳步前行而提供了重要的“形式保障”，从而使得政策变迁和体制过程能够保持在一个循序渐进、稳步前行的状态。在开展试点这一名义下，改革实践可以在循序渐进、不断调试的基础上进行，这有助于实现改革的低风险、低成本，大大提高了改革的成功率。

试点的功能主要在于实现改革政策的稳中求进求新。改革离不开创新探索，这自然会伴随着风险和曲折。试点的作用方式，就是通过“先行先试”，在有限范围内探索、测试新政策的实际效果，再“以点带面”，逐步把新政策推广至更大乃至全国范围内实施。对于新政策，相关方不免有所争论，具体执行者亦往往有所顾虑。

通过开展改革试点，在局部范围内观测新政策究竟如何，是各方都能接受的一个适宜方法。经由现实验证过的试验性政策的实践状况，比任何理论论证都更有说服力，进而能够把改革工作从“辩论”“观望”状态尽快推进至“行动”状态。即便新政策实施遇到挫折，因试点范围有限，也能够把成本控制在完全可承受的限度之内。改革工作的稳妥性与创新性通过试点得到了近乎完美的结合。

试点实质上是要通过共同发挥自身工具性和策略性效应的双重作用，以保障转型过程在力度、速度与可承受度等方面实现协同。应该说，这是能够用以服务改革创新活动、为数不多的、具有多重功能的机制之一。试点首先为现代治理因素的发育开辟出成长的空间，它为传统治理向现代治理的转变奠定了足够多、足够开阔的载体及包容性平台。更重要的在于，基于试点的新制度因素的发育和成长过程并未与原有治理结构形成过度的内在紧张关系，治理转变的过程是平滑、有序和持续的，整个治理体制就在这样一个良性有序的状态和氛围中变得更为优化、成熟。 （作者系南开大学副教授）