黎勇 黄卓：突发事件应对法如何保障记者采访权和公众知情权

作者：黎勇（汕头大学长江新闻与传播学院副教授）；黄卓（汕头大学长江新闻与传播学院硕士研究生）

来源：《青年记者》2024年第10期

导 读：

新修订的突发事件应对法从新闻采访报道、信息获取与发布、舆论监督三个方面规定了媒体的法定权利，是对我国现行传媒法体系的重要补充，其本质是对宪法所规定的公民知情权及尊重和保障人权原则的具体落实。

新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）明确提出“建立健全突发事件新闻采访报道制度”，引起了新闻业界和学界的广泛关注。中国记协相关负责人在答记者问中指出，这一立法“从法律层面确立了新闻媒体在突发事件应对工作中的重要地位，使新闻采访报道成为突发事件应对工作中不可或缺的重要一环；明确了人民政府和部门对于新闻媒体做好服务、引导、支持的责任，为突发事件新闻采访报道提供了更明确的支持、更充分的服务、更通畅的机制”，“是我国法治建设领域的一件大事，也是新闻事业发展史上的一件大事”；[1]《中国新闻出版广电报》以《“突发事件采访报道”入法意义重大》的醒目标题进行了突出报道。[2]民建中央法制委员会副主任罗俊认为，这一修订以法律的形式明确了新闻报道、舆论监督是处置突发事件的系统性措施中的重要组成部分，受法律保障。[3]传媒法学者陈堂发则认为，修订后增加的这一条款是立法理念切合“法治政府”“法治社会”的体现。[4]

新修订的《突发事件应对法》写入“建立健全突发事件新闻采访报道制度”的专门条款（以下简称“专门条款”），如中国记协文章所说，体现了我国立法的进步和制度的完善，赢得了各方面的普遍赞誉，[5]其重大意义无论怎么说都不过分。不过，《突发事件应对法》修订的意义不仅仅在于建立采访报道制度一项，对媒体而言，它实际上从新闻采访报道、信息的获取与发布、舆论监督三个方面为媒体提供了法律上的坚定支持，具有系统性，是对我国现行传媒法体系尤其是新闻采访报道法定权利的重要补充。新闻界要充分运用并实践好这一新法，为媒体工作保驾护航，必须结合《突发事件应对法》立法的背景、修改过程和立法意图，对比旧法，以及该法其他条款的相关规定，从整体上去全面理解和阐释。

一、修法背景及新增专门条款的主要意图

2007年《突发事件应对法》的公布施行与2024年《突发事件应对法》的修订，都与当时刚刚发生的突发重大公共卫生事件有关。

中共中央党校应急管理研究院专职副书记钟雯彬指出，2007年《突发事件应对法》的出台缘起于2003年“非典”疫情的暴发和扩散，当时我国突发事件应对领域立法分散、实施中统筹不力、协调不足、配合不够，“非典”疫情之后，我国对分散的应急法律制度和法律体制进行整合，催生了《突发事件应对法》；此次修订，则是因为2020年新冠疫情的发生，暴露出我国公共卫生领域、应急管理领域现行法律法规体系在系统完备、有机协调、保障有力、运行实效上的严重不足，因而作为特殊时期的特殊修法被紧急列入全国人大修法议程，于2020年4月24日正式启动修订。[6]时任全国人大常委会副委员长张春贤就修法进行说明时说，修改该法主要是围绕疫情防控中暴露出来的短板和不足，增强法律的完整性、可操作性、统一性，以着力推进突发事件“依法防控、依法治理”体系和能力现代化。[7]

也就是说，这一法律的出台和修订，都由具体的事因促成，既显示出它的修改和完善都具有解决现实问题的急迫性，但另一方面也说明它是基于某些特殊事件或非常规突发事件，难免有某种个别针对性或略显仓促。

事实上，《突发事件应对法》2007年实施之后，其实际应用效果就受到质疑。因此，不到两年，国务院就将其纳入2009年立法修订计划，2010年两会期间也有人大代表提交修改该法的议案。中国法学会副会长、中国政法大学校长马怀德等在该法实施5年后发表文章指出，2007年版该法最关注的是对突发事件信息的掌控，但掌握突发事件情况本就是政府的责任，对政府“无论怎样要求都不过分”，该法却对政府责任无刚性要求和落实措施；另外，该法又以严厉的措辞要求其他信息传播主体控制“虚假信息”，如第五十四条“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”，如此规定显得过于苛刻，有悖于“言论自由”的宪法权利。他当年便建议废除第五十四条及以之为基础的第六十五条，同时建立“突发事件信息权威发布制度”，以保证信息真实自由，有效减少和防止歪曲报道。他还指出，实际上“虚假”有时能促使“信息公开”，传播信息不应以具备识别“虚假”信息的能力为前提。[8]

新修订的2024年版《突发事件应对法》采纳了此建议，增加了第七条“国家建立健全突发事件信息发布制度”，并新增第八条“国家建立健全突发事件新闻采访报道制度”。

在新冠疫情中，一些地方政府和有关部门在应对、处置突发事件时，发生了一些侵犯他人正当权益、限制公民人身自由的事件。此次《突发事件应对法》修订，立法部门从疫情应对实践中吸取教训，对过去规定不明确、有漏洞的地方进行了修补，并将其统一在一个大原则下。这个大原则就是新增的总则第五条：“坚持人民至上、生命至上；坚持依法科学应对，尊重和保障人权”。尤其是“尊重和保障人权”，依据宪法明确了突发事件应对工作的基本理念和原则，意义深远，体现了新时代应急管理工作思路的转型升级。[9]

此次修法中对未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体给予特殊、优先保护，确保获取、使用他人个人信息合法，科学规范处置遇难人员的遗体等，很明确地新增了对保障公众基本权利的具体规定。[10]新增加的建立新闻采访报道制度、建立信息发布制度、建立网络直报和自动速报制度及加强应急通信系统和应急广播系统建设等相关规定，也是新增的对公众基本权利的保障，是尊重和保障人权原则的重要体现，这一点是很多人没有注意和意识到的。

这是因为，知情权是公众的基本权利之一。无论保障信息发布渠道的畅通，还是保障媒体采访报道的权利，都是为了保障公众的知情权。媒体的报道是为公众知情权服务的，对媒体报道权利的维护，就是对公众知情权的维护。也就是说，突发事件发生时，保证每个人都能及时、准确、全面地获取他想获知的信息，是其基本权利，是我国宪法所规定的“尊重和保障人权”的一部分。只有站在这个高度，才能明了新修订的《突发事件应对法》新增采访报道、信息发布、舆论监督有关条款的重大意义，也才能理直气壮地行使这个权利。

综上，《突发事件应对法》的修订，既是2007年版该法轻政府责任、重传播主体责任的调整，又是因应新冠疫情应对中出现侵犯公众基本权利的行为在法律上的修正；新增建立采访报道制度、明确信息发布、支持舆论监督等专门条款的意图，本质上是对宪法所规定的保障公众知情权、尊重和保障人权原则的具体落实。

二、如何运用《突发事件应对法》保障记者采访权和公众知情权

对媒体来说，新修订的《突发事件应对法》最重要的条款是第七条和第八条。

第七条明确，突发事件发生后，有关人民政府和部门应当及时向社会公布突发事件相关信息和有关突发事件应对的决定、命令、措施等信息，即政府和有关部门有义务发布相关信息，如果不发布，就属于违法。这一条款规定了“有关人民政府和部门”是媒体获取突发事件权威信息的法定来源，它保证了媒体在突发事件发生后拥有获取信息的官方渠道，同时也是突发事件中公众知情权的重要保障。

第八条就是此次引起瞩目的“国家建立健全突发事件新闻采访报道制度”。该条规定，有关人民政府和部门应当做好新闻媒体服务引导工作，支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督。新闻媒体采访报道突发事件应当及时、准确、客观、公正。这一条后半句是对媒体报道质量的要求，前半句则是对“有关人民政府和部门”做出的规定。实际上，这条引起广泛关注的条款虽然破天荒地表示支持媒体对突发事件的采访报道和舆论监督，但没有更具体的规定。马怀德认为该法2007版“原则性、抽象性过强, 可操作性显弱”。[11]新法在这一点上虽有所改进，但进步不大，因而这一条款真正实行起来难度较大。唯一值得注意的是“服务引导”二字，即对媒体不仅要“引导”，还要“服务”。过去一般强调“有关人民政府和部门”对媒体的“引导”，此次立法提出要为媒体“服务”，应是第一次，是否意味着相关部门对待媒体的角色正在发生转变，有待观察。

1.找谁采访？

当某一突发事件发生后，一名记者想去了解相关信息，展开采访活动，按照新修订的《突发事件应对法》，他应该找谁？换句话说，第七条、第八条规定的“有关人民政府和部门”指的是谁？或者说，《突发事件应对法》所规定的信息发布和支持采访报道的责任主体为谁？

事实上，2007版《突发事件应对法》对信息发布的主体规定是很明确的。该法第五十三条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”，即责任主体是“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”。但新法删除了这一条，相关内容合并到了第七条中。这就使得承担相应条款职责的实施主体变得模糊不清或不够明确，也不易找到牵头抓总的责任主体。

新法第七条、第八条采用的“有关人民政府和部门”提法，是因应机构改革后新设立国家应急管理部做出的改变。但“部门”未必就一定与“应急管理部门”对应。查询2018年党和国家机构改革对应急管理部的职责分工可知，应急管理工作已从“条块分割”向“综合性、专业化”转型，国家按“分类管理”模式，将突发自然灾害和突发生产安全事故的应急管理职责交由应急管理部门负责，将专业的突发公共卫生事件的应对职责赋予卫健委，将突发社会安全事件的管理职责赋予政法系统，将突发生态环境事件的应急职责交由自然资源和生态环境部门处置。[12]这样，我们就可以明确，当突发事件发生时，记者应该根据该突发事件本身的专业分类，去找到相对应的部门如应急管理部门、卫健委、公安机关、生态环境部门等采访，或留意该部门发布的相关信息。

2.监督谁？

新修订的《突发事件应对法》第八条规定，“支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督”，有学者认为，这一条款确立了媒体对突发事件信息处置的舆论监督权，“它比报道权更具有迫切性”[13]。那么，这里的“舆论监督”，监督的是谁？即“有关人民政府和部门”支持新闻媒体开展舆论监督，被监督的对象是谁？

陈堂发教授在研究了截至目前我国现行法律中涉及媒体舆论监督权的所有条款之后认为，就权利本质而论，舆论监督权的客体是特定的对象，即国家机关和国家机关工作人员，或指公职人员及公权力行为[14]。也就是说，“有关人民政府和部门”支持媒体监督“有关人民政府和部门”自己。这实际上是非常困难的，既需要莫大的勇气，更需要“有关人民政府和部门”有宽广的胸怀和对媒体有很强的支持力度。这也正是这一条款写入新法的重要意义之一。

陈堂发教授还认为，监督公职人员及其行为源自宪法意义上的“舆论监督”；而公司、市场经营主体之所以也可以构成舆论监督的对象，是因为市场行为直接关系到不特定多数人的生命健康、财产安全，具有显著的公共利益属性。这意味着，不是所有的批评性报道都可被归为舆论监督范畴。不属于舆论监督范畴的批评报道，被批评对象所承担的义务不同于舆论监督：对属于舆论监督范畴的被批评对象而言，只要批评内容符合事实，被批评对象就有必须接受的法定义务。但目前司法审理实践对于批评监督公职人员及公权力行为、市场经营行为而引发的名誉权纠纷的审理，并未充分体现被监督对象负有接受恰当批评的法定义务性，即类似事件引起的名誉权纠纷，媒体多数时候仍要承担侵权责任。[15]因此，媒体在行使舆论监督权的时候仍要极为慎重。

《突发事件应对法》的修订，再次给了媒体开展舆论监督一把明确的“尚方宝剑”。从理论上讲，监督国家机关及其工作人员，即公职人员，以及监督具有显著公共利益属性的公司与市场经营主体，是宪法和法律赋予媒体的权利。尤其是前者，即监督公职人员具有绝对正当性，这是传媒法工作者需要反复强调的。

在明了舆论监督的对象之后，媒体开展舆论监督就可以有的放矢了。

3.如何报道？

新修订的《突发事件应对法》大多数条款的责任主体都是政府和相关部门，例如第七条，“任何单位和个人不得编造、故意传播有关突发事件的虚假信息”，如果发现虚假或者不完整信息，“应当及时发布准确的信息予以澄清”；第六十一条“有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报，不得授意他人迟报、谎报、瞒报，不得阻碍他人报告”，这些都是对政府和相关部门提出的要求。

但新法第八条对媒体提出了要求，即“新闻媒体采访报道突发事件应当及时、准确、客观、公正”，这是在政府和相关部门之外，该法少有的责任主体为媒体的条款。尽管正如本文前面已经指出的，这一规定仍和其他条款一样比较抽象，例如，何谓“及时、准确、客观、公正”？由谁来评判？作为一部规范突发事件应对的法律，它是否有权给新闻媒体的报道制定行业或专业标准？如果达不到这些标准，是否可以处罚以及应该如何处罚？这些都是需要讨论的问题。但无论如何，媒体仍应在职责和专业范围内，尽力做到“及时、准确、客观、公正”，因为这不仅是媒体专业所要求的，也是媒体伦理的要求。要做到这一点，至少应尽到民法典第1025条和1026条所规定的“合理核实义务”，即报道内容应尽可能采信具有公信力的信息来源；在媒体的核实能力和可承担的核实成本范围内，对明显可能引发争议的内容进行必要的调查；考虑内容的时限性、与公序良俗的关联性等。由于突发事件的特殊性，即突发事件的动态性非常强，事件在不断变化之中，媒体也必须根据事态的变化及时更新相关信息，进行跟踪报道，这是媒体的动态真实和有机运动理论所决定的。[16]

4.潜在权利

本文需要特别提醒媒体业者注意的是，新修订的《突发事件应对法》第六十条、第六十一条、第六十五条、第六十九条实际上还赋予了媒体潜在的报告或报道权利，即内部报告、越级上报、不受阻挠报告权，媒体可以通过内参、内部信息等形式向有关部门报告相关信息，任何人不得阻挠，当然，必要时也可以进行公开报道。

新修订的《突发事件应对法》第六十条规定，“公民、法人或者其他组织发现发生突发事件，或者发现可能发生突发事件的异常情况，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告”，媒体记者作为普通公民，在掌握相关突发事件信息的情况下，当然有权向上述责任主体报告；第六十一条“不得阻碍他人报告”赋予任何人不得阻挠记者报告的权利；第六十五条赋予媒体，即广播、电视、报刊以及网络服务提供者“应当”快速播发、刊载突发事件预警信息的法定权力；第六十九条规定了社会安全事件的越级上报、网络直报或自动速报权，尽管责任主体不包含记者或普通公众，但结合《突发事件应对法》修订的主要精神是为了建立更为通畅、更为便利和更为有效的信息直报机制，仍可延伸理解为媒体具有这一权利。这也是吸取过去教训得出的经验。中南财经政法大学法学院教授乔新生曾就此解释说：“突发事件应对法（2007年版）实际上解决了突发事件的报告问题，但由于属于内部报告，因此在执行过程中出现了问题，一些单位和政府不愿意报告，或者认为只有在控制之后再报告。以疫情为例，在问题报告上必须打破传统界限，应鼓励民众发现疫情后，通过专用网络直接报告，尽可能地反馈真实意见，这样有助于防止灾难的发生。”“当初制定突发事件应对法时，最大的争议点就在于信息公布。现在看来，突发事件涉及每一个民众，至少应当增加每个民众有义务向有关部门报告突发事件的条款。”[17]

新修订的《突发事件应对法》还提示媒体，该法将为媒体的突发事件报道提供多个重要信息来源：除了第七条规定的“突发事件信息发布制度”中的信息发布方，还有国家所建立的“全国统一的突发事件信息系统”。根据相关条款，突发事件的有关信息“应当按照国家有关规定接入突发事件信息系统，并及时向社会公布”，今后媒体就可以向具有该系统相关权限的人员进行核实。例如第三十三条第三款规定，危险源、危险区域及其基础信息必须向社会公布，如果没有公布，媒体完全有理由进行批评监督。

三、媒体突发事件采访权受侵犯后的救济

新修订的《突发事件应对法》从法律层面支持和保障新闻机构进行采访报道和舆论监督，赋予了媒体在突发事件报道中的法定权利。但是该法在“法律责任”部分没有规定，在突发事件中阻挠媒体采访报道、违反该条规定应承担何种责任，即没有相应的责任条款。

法定权利条款的意义在于权利的可救济性。如果权利被侵犯而无法救济，相关法定权利就可能成为一纸空文。事实上，过去多年来，公众由宪法所赋予的知情权及媒体的相关采访权利，常常被无视和架空，即与此种现象有关。2024年3月13日，廊坊三河市燕郊镇发生一起爆燃事故，事故造成7人死亡，27人受伤。中央广播电视总台记者在爆燃事故核心现场进行直播报道时，被两名黑衣男子挡住镜头，直播连线被迫中断。事发后廊坊三河市燕郊镇爆燃事故处置指挥部在“情况通报”中说，“我们深刻认识到，保障记者正当采访是满足公众知情权的工作需要，记者一线采访报道有助于让公众及时了解事实真相”。可见阻挠采访者是完全知晓“正当采访是记者的权利”的，这类事件之所以频频发生，主要是对违反者没有任何惩戒措施，媒体在遇到这类情况之后也难以寻求救济。

媒体采访突发事件，如果采访权受到侵犯，如何寻求救济？陈堂发教授认为该权利司法救济的具体途径有两种，一是由媒体机构或记者发起行政诉讼，二是由媒体机构或记者之外的第三方主体发起行政公益诉讼。[18]但这两种救济方式未免过于理想化，在实践中基本不可行。《突发事件应对法》修订后的相当长时间内可能也不会出现这样的案例。媒体采访报道突发事件，除了时效性要求，不可能将时间耗在某个新闻事件或某个新闻事件的一两个信源上，更不要说这种旷日持久的诉讼的对象还是强势部门，或与媒体有各种千丝万缕联系的日常来往单位。即使有司法速裁机制，媒体非到万不得已，鲜少采取这种方式。

事实上可能更为有效的救济方式是新修订的《突发事件应对法》中的其他相关条款。例如第九条规定，“国家建立突发事件应对工作投诉、举报制度，公布统一的投诉、举报方式。对于不履行或者不正确履行突发事件应对工作职责的行为，任何单位和个人有权向有关人民政府和部门投诉、举报。接到投诉、举报的人民政府和部门应当依照规定立即组织调查处理，并将调查处理结果以适当方式告知投诉人、举报人；投诉、举报事项不属于其职责的，应当及时移送有关机关处理”。在突发事件中，如果有关人民政府和部门没有做好新闻媒体的服务引导工作，没有支持新闻媒体开展采访报道和舆论监督，甚至阻挠采访报道与舆论监督，那么都属于第九条所规定的“不履行或者不正确履行突发事件应对工作职责的行为”，媒体或记者个人都可以按照第九条的投诉机制进行投诉和举报。如果突发事件发生后，有关人民政府和部门没有公布或没有及时公布突发事件相关信息及应对的决定、命令、措施等信息，或者有关部门编造、故意传播有关突发事件的虚假信息，或者迟报、谎报、瞒报、漏报，或者授意他人迟报、谎报、瞒报，或者阻碍他人报告，也都属于第九条所规定的“不履行或者不正确履行突发事件应对工作职责的行为”，当然也都可以进行投诉和举报。

新修订的《突发事件应对法》第九条所设立的突发事件应对投诉与举报机制条款，旨在通过公开统一的投诉举报渠道，强化社会监督，促进应急管理工作的透明度与效率，保障公众权益不受侵害。这一条款虽不是专门为保障媒体报道权所设，但也能作为媒体权利遭受侵害后的救济措施，且根据实际情况看，可能比司法救济更为有效。

【本文为广东省教育科学规划课题“兼具责任意识、法治精神与实践技能的全媒型人才培养研究”（项目编号：2022GXJK193）成果】

参考文献：

[1]杜一娜，隋明照.提高全社会突发事件应对水平：中华全国新闻工作者协会相关负责人答记者问[N].中国新闻出版广电报，2024-07-16(A5).

[2]隋明照.“突发事件采访报道”入法意义重大[N].中国新闻出版广电报，2024-07-16(A5).

[3]李欣璐.为何建立健全突发事件新闻采访报道制度？[N].四川法治报，2024-07-05.

[4][13][14][15][18]陈堂发.从政策到法治：中国突发事件报道的规制演进——基于《突发事件应对法》设立“新闻采访制度”条款的分析[J].传媒观察，2024(07):43-49.

[5]钟记平.媒体在突发事件应对中的地位作用，十分明确！[EB/OL].“中国记协”微信公众号，2024-07-05.

[6][9]钟雯彬.《突发事件应对法》面临的新挑战与修改着力点[J].理论与改革，2020(04):24-37.

[7][17]牛其昌.突发事件应对法草案：建立网络直报和自动速报制度[EB/OL].(2022-12-22).https://www.jiemian.com/article/6934653.html.

[8][11]马怀德，周慧.《突发事件应对法》存在的问题与建议[J].人民论坛·学术前沿，2012(07):70-78.

[10]马怀德.加强应急法治保障 完善公共安全体系：修订后的突发事件应对法解读.(2024-08-15).http://www.mem.gov.cn/gk/zcjd/202408/t20240815_497648.shtml.

[12]李蕊伶，郝雅立.新时代背景下《突发事件应对法》的适应性调整与修订方向[J].行政科学论坛，2023,10(05):40-46.

[16]黎勇.动态真实型“新闻反转”：一种正向反转类型[J].青年记者，2022(15):59-61.

本文引用格式参考∶

黎勇，黄卓：突发事件应对法如何保障记者采访权和公众知情权[J].青年记者，2024(10):24-29.