时习之·第1落点丨山东乡村片区建设启示录

编者按：

强国必先强农。

习近平总书记对山东“三农”工作一直十分关心并寄予厚望，赋予山东打造乡村振兴齐鲁样板的重大使命。去年5月，习近平总书记视察山东，再次对山东做好“三农”工作提出明确要求。

面对“三农”领域日益复杂的结构性问题，单一村级治理和分散发展模式已难以满足新时代高质量发展的要求。

作为农业大省，山东以高质量片区建设，推动乡村振兴从“单打独斗”到“攥指成拳”，助力实现“多村协同、跨域联动、系统重构”，为乡村振兴提供了一条从“点”向“面”、由“线”至“体”的战略转型新路径。

本期两篇文章聚焦山东高质量片区建设的创新路径，探析乡村片区建设 “攥指成拳” 的密码，为乡村全面振兴提供可借鉴的理论思考与实践启示。

从“单村独斗”到“片区协同”

□ 王新志

面对乡村“数量多、规模小、实力弱”的结构性困境，山东创新性地以片区为基本单元探索乡村振兴新路径，构建了“组织共建、产业共兴、治理共促、服务共享”的四维联动机制，形成了推进乡村全面振兴的有效组织方式、工作机制和要素集聚模式，为全国乡村转型提供了“片区振兴”的山东方案。

创新实践

重构乡村振兴单元：从“单村独斗”到“片区协同”。

山东乡村整体呈现“小散弱”的特征，行政村数量达5.5万个（全国首位），但村均人口（672人）、村均耕地（1775亩）、村均资产（1207万元）均低于全国平均水平。叠加乡村人口持续外流、农村空心化、老龄化等多重挑战，传统以单村为单元的发展模式已经难以为继。

面对困境，山东创新突破村级行政单元限制，依据地理相邻性、资源关联性、产业互补性原则，因村因地精准划片、有序规划布局，重构乡村振兴的基本单元空间。

目前全省梯次建设片区1959个，覆盖行政村近2万个，占全省行政村近40%，推动发展单元从“原子型”单村向“板块型”片区跃迁，农民从“单村村民”扩展为“片区共同体成员”，村集体从“独立经营主体”升级为“片区协作单元”。

资源配置的机制创新：从“分散投入”到“集中高效”。

传统乡村资源配置模式呈现显著的“原子化”特征：全省5.5万个行政村作为独立单元承接资源，形成“撒胡椒面”式格局，导致财政资金、土地要素、人力资本等资源陷入“碎片化”困境，严重制约乡村振兴的整体效能。

山东通过制度创新，将公共服务设施的覆盖范围精准匹配片区人口规模，使财政资金的集聚效应、土地资源的规模效应、人力资本的溢出效应得以充分释放，实现资源配置效率与服务效率的再平衡。

如青岛市2022年启动建设第一批10个市级乡村振兴片区，共实施项目224个，市级财政累计投入5.3亿元，带动区镇及社会资本超过10亿元，村均增收17.4万元，成功实现从“分散投入效率损耗”向“集中配置协同增益”的转换。

产业生态的系统重构：从“同质竞争”到“差异互补”。

传统以行政村为单元的产业组织，易导致乡村产业分散化、同构化，引发相邻村庄内卷式竞争、单村产业被锁定在低附加值环节等。

对此，山东通过片区化产业协同发展（如建立产业联盟、强村带弱村、村企共建等机制），打破传统乡村产业分散、孤立的发展状态，推动村庄间从非合作均衡转向合作博弈，促进技术、人才、信息等共享共用，发展精深加工、品牌营销、电商物流等，打造“产加销”一体化的全产业链条，形成共生共赢的发展生态。淄博源泉镇猕猴桃产业基底是江北最大的猕猴桃种植基地，2020年将分散在12个村的猕猴桃产业进行整合，成立片区党委领办联合社，提供片区内猕猴桃生产、技术服务、统购统销等一条龙服务，推动产业向价值链中高端迈进，显著提升产业整体竞争力。

治理效能的范式转换：从“小单元治理”到“大协同治理”。

传统行政村“小单元治理”面临治理资源分散与服务供给碎片化的双重挑战，治理主体相对单一（主要依赖村“两委”），社会组织、企业、村民等多元主体作用未能充分发挥。

对此，山东以片区为空间单元，将多个行政村纳入统一治理框架，一体化推进村民自治、环境整治、矛盾调处等基层治理，形成多村联动的治理共同体，推动乡村从单一功能治理向复合功能治理转变。如荣成市荫子镇聚祥片区建立党组织联席会议制度，每月至少召开1次联席会议，调度片区重点工作推进和重点任务落实情况，创新建立“四议一报批两公开”议事决策制度，确保片区科学议事、民主决策，片区资源整合能力和公共服务供给效率显著提升。

问题挑战

规划设计不足，制度创新生态尚未形成。

规划统筹不足，省级指导文件多聚焦原则性要求，缺乏对片区功能分区、产业协同路径等一体化规划指引，致使部分基层政府对片区化需长期、有序推进的认识不足，片区化推进有些急功近利。政策协同不足，财政、土地、产业等片区扶持政策未形成集成效应，呈现部门化、碎片化倾向。部分片区缺乏常设且具有实质统筹权限的片区级治理机构，导致协调成本高、决策效率低、政策穿透力弱。

产业培育结构性失衡，重环境轻产业倾向明显。

一是重环境轻产业，部分片区片面追求景观提升、房屋外立面改造等视觉工程，而对冷链物流、仓储加工、电商服务等产业投入不足，形成“环境硬件超前、产业软件滞后”格局。

二是产业同质化低端化，部分片区存在产业链条短、附加值低、同质化竞争、品牌影响力弱、抗风险能力差等问题，未能充分挖掘非遗、地理标志产品等地域特色资源，将其转化为产业发展的核心竞争力。

利益联结机制不健全，片区面临资源整合与共享障碍。

一是片区“整合”有余，“融合”不足，片区村际间资源共享、收益分配、风险共担机制缺位，尚未形成市场化要素融合与价值共创模式；虽然在基础设施、产业布局上实现初步整合，但村庄文化、生态、治理等没有形成有机整体。二是农民主体地位虚化，在片区决策和利益分配中常处于被动地位，片区与农民的利益联结多停留于订单收购、土地流转等初级层面，紧密型股份合作、二次返利等联结模式推广不足，小农户难以有效融入片区产业链和价值链。

路径优化

围绕“怎么建”，完善顶层制度设计，构建片区化发展创新生态。

一是强化制度设计。建议出台省级片区化推进乡村振兴发展规划，整合国土空间、产业布局、生态保护等规划，明确片区功能定位、产业协同路径及要素流动机制，破解“点状突破”与“全域联动”的结构性矛盾。根据产业发展绩效、要素流动效率等数据，对低效协同片区进行重组或跨域整合，推动资源配置与功能定位精准适配。

二是建立跨部门政策协同机制。积极开展省级乡村振兴政策集成试点，整合财政、农业、自然资源等部门政策工具。在土地管理领域，创新“弹性供地+指标调剂”制度，探索片区内部建设用地指标跨村流转；在产业政策上，设立片区产业链培育基金。

围绕“建什么”，重构片区产业发展逻辑，培育可持续增长动能。

一是深化片区资源要素整合。科学编制片区产业发展规划，高质量完成片区内清产核资工作，通过数字化手段精准核算村集体资产、债务及权益边界，积极推动资源资产化、资金股份化、农民股东化改革（三变改革），联动推进特色产业培育、集体经济壮大、宅基地盘活利用、集体经营性建设用地入市等改革，通过产权交易、股权合作等方式激活闲置土地、沉淀资金、人力资本等资源。

二是壮大片区主导产业。建立“建管运”一体化机制，吸引国有企业、社会资本、“乡村CEO”等专业运营团队，组建村党组织领办合作社联合社或共富公司，搭建片区产业发展平台载体。通过入股、联营、物业出租等方式，将片区发展融入农业优势特色产业集群、产业园区等，加快培育现代种养、加工流通、物流配送、电子商务、休闲旅游、健康养生等主导产业。

围绕“如何管”，完善利益联结，构建片区共富治理新机制。

一是构建片区利益共享共同体。制定“乡村振兴片区收益分配管理办法”，探索建立“片区财务+村级财务”分成制，明确片区与村集体按合理比例进行分成，为片区基础设施建设、民生服务、产业协同发展提供资金保障，推动片区向“发展共同体”“利益共同体”深度融合。

二是强化农民主体地位与收益共享。健全决策参与机制，通过村民代表大会、线上意见征集等方式，确保农民在发展规划、产业发展、土地流转等重大事项的知情权与话语权；健全利益共享机制，引导农民以实物、货币、土地经营权等参与片区建设；健全集体资产增值收益分配制度，村集体参与片区建设获得的收入，要按比例用于村民分红，形成“农民全程参与决策、多元渠道共享收益”的治理闭环。

 (作者系山东社科院农发所副所长、研究员）

推动乡村振兴片区建设“面上提升”

□ 李 岩

在全面推进乡村振兴的关键时期，作为农业大省，山东以高质量片区建设，推动乡村振兴从“点上突破”走向“面上提升”。

面对“三农”领域日益复杂的结构性问题，单一村级治理和分散发展模式已难以满足新时代高质量发展的要求。片区建设作为打破“单村作战”、实现资源统筹与要素集聚的重要路径，正在成为推动乡村全面振兴的有力抓手。实践表明，推进片区化发展，不仅有助于实现“多村协同、跨域联动、系统重构”，更为乡村振兴提供了一种从“点”向“面”、由“线”至“体”的战略转型路径。

理论启示

区域协调发展理论强调，区域内部差异并非要被抹平，而应根据各地的资源禀赋、产业基础、文化积淀制定差异化发展路径，实现优势互补、错位发展。片区建设正是在这一理念指导下，打破行政边界束缚，推动要素自由流动与资源统筹利用，为实现城乡融合与区域一体化发展提供制度平台和治理载体。

增长极理论认为，在资源有限的前提下，区域发展应围绕优势产业和节点区域率先发力，形成“极化效应”，继而通过扩散效应带动周边区域协调发展。这一理论逻辑恰好与片区建设的实质相契合——即通过打造产业、人才、生态、文化、组织等要素高度集聚的“增长节点”，构建具有带动能力的区域发展轴心。

因此，从理论逻辑上看，片区不仅是乡村振兴的物理空间，更是实现资源优化配置、制度创新试验和发展模式重构的重要“试验田”和“孵化器”。

试点经验

自2019年启动第一批省级乡村振兴片区试点以来，山东围绕“抓村连片、示范带动”思路，持续推进三轮共300余个片区建设，初步探索出多样化发展路径和典型模式。如青岛即墨莲花田园片区以“智慧农业+乡村旅游”形成产业融合标杆；泗水县龙湾湖片区通过“合伙人+平台公司”模式探索市场机制与政府引导协同路径；菏泽七里河片区借力“牡丹+文旅”重塑乡村空间功能和经济形态。

但与此同时，试点过程中也显露出一系列瓶颈问题：一是发展路径同质化严重，不同片区间缺乏个性定位，容易陷入“千村一面”；二是资源整合效率偏低，多头管理、碎片化投入现象仍然存在，部分项目过度依赖财政投入，缺乏市场化运作机制；三是长效运营机制尚未建立，部分片区“建得快、用得慢、效益差”，存在“重建设、轻运营”倾向。

这些经验与瓶颈说明，片区化发展不能仅停留在“项目集合”阶段，而应向“系统统筹、机制协同、内生增长”升级。

从“点”到“面”

推动片区建设由“点上突破”向“面上提升”转变，需要在路径逻辑与制度安排上实现系统重构。

首先，要突出战略引领作用，构建以“区域产业链+治理共同体+生态圈”为核心的片区统筹机制。片区不只是行政区划的拼接，而应成为功能互补、资源共享、产业协作、治理协同的综合平台。通过跨村共建项目、共享公共设施、联动产业链条，形成“以强带弱、抱团发展”的集群化格局。

其次，应强化片区建设规划统筹与空间重构。片区内部需通过统一规划打破土地、资金、服务等要素壁垒，在空间上推动村落有机融合，在功能上推进产业、生态、文化深度耦合，构建“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的新型乡村布局。

再次，建立科学的评价机制，是推动片区可持续提升的基础保障。建议依托“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大维度，建立覆盖40项核心指标的片区发展评价体系，辅以AHP层次分析法确定指标权重，量化评估片区绩效，为政策优化与资源配置提供依据。

实现片区“面上提升”，还需聚焦三项关键支撑策略：

第一，推动片区差异化发展定位。片区发展不能搞一刀切，而应根据其资源禀赋和发展潜力，精准划分为产业主导型、生态修复型、文化赋能型、数字融合型等若干类别。每类片区均应有明确的主导产业、主攻方向和建设重点，避免“路径依赖”与“资源错配”。

第二，加快数字化赋能步伐。数字技术为片区建设注入了新的可能性。可通过建设“三农大脑”、数字乡村平台等，实现乡村数据资源整合、基层治理智能化、农业生产精准化与服务供给平台化。例如，部分片区通过5G+AI技术实现农田实时监测、智慧灌溉与无人机病虫害防控，显著提升了农业效能与资源利用率。

第三，完善体制机制保障体系。片区建设的本质是制度重构。应进一步理顺政府、市场、村集体三者关系，构建“政府引导+市场主体+农民参与”的共建共享机制；创新“财政+土地+信贷”多元融合的要素配置机制，提升片区投资可持续性与资源调动能力；强化党建引领与村级组织联建机制，推动形成上下联动、内外协同、横向互通的组织治理格局。

片区化发展是推动乡村振兴战略从“点上突破”走向“面上提升”的关键路径，是实现资源集聚、要素整合和区域协同的有效机制。山东省应持续深化片区规划统筹、制度创新与差异化发展，强化数字赋能和组织协同，构建系统集成、可持续运营的片区发展新格局，为全国乡村振兴提供可复制、可推广的齐鲁样板经验和典型范式。

（作者系山东省乡村振兴研究会秘书长、副研究员）