周玉玺：建立健全粮食主产区利益补偿机制

今年的一号文件指出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。在11月21-23日举办的第二届黄淮海小麦产业高质量发展推进会暨山东农业大学德州（齐河）小麦产业研究院学术年会上，山东农业大学副校长周玉玺分享了对于“建立健全粮食主产区利益补偿机制”的看法。

粮食主产区利益补偿机制，即粮食主产区、主销区和产销平衡区之间的补偿机制。我国根据各省(自治区、市)粮食产量、人均占有量、商品库存量等，确定了黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等13个主产区，北京、天津、上海、浙江等7个主销区和山西、广西、贵州、云南等11个产销平衡区，三大区域功能定位逐步清晰。

在粮食主产区中，黑龙江、河南、山东占2024年粮食总产前三位，比值分别为11.33％、9.51％、8.08％.2024年，粮食主产区粮食总产量54894.5万吨，占全国78%左右。周玉玺说，作为粮食生产“中坚”地区以及商品粮的主要调出地，主产区粮食生产水平直接关系到我国粮食增产能力，在区域粮食稳定供给和国家粮食安全保障方面承担着重要角色。

为什么要建立健全粮食主产区利益补偿机制?他认为，从现实原因看，粮食主产区为保障粮食安全作出重要贡献且存在粮食产销区的产粮贡献与财力水平不对等；若全国粮食增产动能减弱，粮食安全保障压力则会加重。

纵观2003-2024年我国各区粮食产量全国占比变化，不难发现，粮食主销区的粮食产量全国占比从7.94%下降到了4.31%，粮食自给能力堪忧；粮食主产区的粮食产量全国占比从2003年的71%增长到了2024年的77.7%，为区域间粮食调销提供大量的商品粮供给。

但是，粮食产销区的产粮贡献与财力水平不对等的问题持续存在。2024年粮食主产区生产总值均值为53786.52亿元，与主销区的59893.60亿元比较相差6107.07亿元。连年的财政收入差距造成了粮食生产越多、财政收入越低的“财粮倒挂”现象。诸多粮食主产省份面临“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的尴尬境遇。

粮食主产区的粮食增产动能正在减弱。另外，周玉玺认为，无论从公共产品理论、比较优势理论和区域均衡发展理论来看，都应进一步建立健全粮食主产区利益补偿机制。

改革开放以来，我国曾实施过一系列粮食生产补贴支持政策，但目前对主产区的利益补偿，主要以中央政府主导的纵向补偿机制为主，暂未在建立省际横向利益补偿机制上迈出实质性步伐。

学术界对于省际横向利益补偿机制补偿方式存在一些建议。直接补偿层面，包括但不限于“产销区横向利益补偿专项资金”“农业碳汇交易市场”等；间接补偿层面，可分为“建立粮食产业发展共同体”“建立粮食补偿金指数增长机制”“建立产销区粮食生产基础设施建设资金帮扶机制”等。

部分主销区省(市)为保障区域粮食供应，主动开展了各种类型利益补偿机制探索。但如何具体落地执行，仍有一些问题需要破解。

补偿标准缺乏统一科学的核算体系，即如何量化主产区的粮食生产贡献(如净调出量、机会成本)和主销区的受篮程度，尚未形成权威、统一的测算方法。

受偿与补偿省份的界定缺乏统一标准。随着粮食生产格局和国民经济发展格局的变化，商品粮大量调出省份已经发生变化，周玉玺认为，横向利益补偿机制中的补偿省份与受偿省份，宜分年度按照统一的补偿口径另行计算并动态确定，不宜将主产区省份直接作为受偿对象。

市场化补偿手段的运作不成熟。粮食指标交易、产业合作等市场化补偿方式，尚未形成成熟的运作平台和规则。

补偿对象主体责任界定模糊。横向补偿资金是补给主产区的地方政府用于区域发展，还是直接补给农业经营主体以激励种粮行为，仍待探讨。

区域内部发展差异进一步加大了协调难度。无论是粮食主产区内部还是主销区内部，均存在显著的发展差异，这种区域发展的不均衡，使得省际间在协商横向补偿的标准、额度、方式时，难以形成统一共识。

（大众新闻·农村大众记者 周桐）